التغيير

اقترحت إدارة الرئيس الأمريكي دونالد ترامب إنهاء الممارسة غير الرسمية بإخطار الكونجرس قبل صفقات الأسلحة الرئيسية. على الرغم من العوائق العالية التي تحول دون قيام الكونجرس فعليًا ببيع الأسلحة.

ويعد إنهاء هذه الممارسة غير الرسمية سيؤدي إلى إغلاق إحدى قنوات النفوذ القليلة للسلطة التشريعية لمعايرة علاقات الولايات المتحدة مع شركائها الأمنيين في جميع أنحاء العالم – وتنظيم المواطنين لتشكيل والاستجابة للسياسة الخارجية الأمريكية.

وبموجب شروط قانون مراقبة تصدير الأسلحة، يُطلب من الرئيس إخطار الكونغرس رسميًا قبل 30 يومًا من أن تنتهي الإدارة من بيع أسلحة بقيمة 14 مليون دولار أو أكثر (أو مقالات أو خدمات دفاعية بقيمة 50 مليون دولار على الأقل) إلى حكومة أجنبية، أو قبل إصدار الترخيص في حالة المبيعات التجارية.

 (النافذة 15 يومًا بالنسبة لحلف شمال الأطلنطي وأعضاء الناتو وغيرهم من الشركاء الأمريكيين المقربين أستراليا وإسرائيل واليابان ونيوزيلندا وكوريا الجنوبية ؛ كما أن قيم العتبة أعلى أيضًا لهذه الفئة من المبيعات).

وتقترح إدارة ترامب الآن التخلص من إخطارات بيع الأسلحة غير الرسمية التي قدمها الفرع التنفيذي إلى الكونغرس تقليديًا قبل إنهاء مبيعات الأسلحة بوقت طويل. تعود هذه المجاملة المعيارية إلى السبعينيات ، عندما أصدر الكونجرس عدة تشريعات، بما في ذلك قرار سلطات الحرب لعام 1973 وقانون مراقبة تصدير الأسلحة لعام 1976 ، مما يؤكد سلطته الدستورية لإجراء الرقابة على سياسة الأمن القومي الأمريكية.

يُطلب من الرئيس أيضًا من الناحية الفنية إبلاغ الكونغرس إذا انتهكت دولة متلقية قانون مراقبة تصدير الأسلحة. في حين أنه من النادر أن يفعل الرئيس ذلك ، فقد حدث ذلك من قبل: في عام 2007 ، على سبيل المثال ، أبلغ الرئيس جورج دبليو بوش الكونغرس أن إسرائيل ربما انتهكت اتفاقياتها باستخدام الذخائر العنقودية التي قدمتها الولايات المتحدة خلال حرب لبنان عام 2006.

وتسمح فترة الإخطار غير الرسمية لأعضاء الكونجرس بتعليق مبيعات الأسلحة أثناء إثارة المخاوف، وتلقي إجابات من الإدارة، وتقديم مدخلات قبل إتمام الصفقة.

وحتى مع وجود مثل هذه الإشعارات، فإن العوائق التي تحول دون قيام الكونغرس بحظر بيع أجنبي رسميًا عالية للغاية في الممارسة.

وأشارت خبيرتا مراقبة الأسلحة ديانا أولباوم وراشيل ستول إلى أن “عملية بيع كبيرة للأسلحة تستمر ما لم يسن الكونغرس قانونًا لوقفها. إذا فشل الكونغرس في تمرير قرار الرفض ، وتجاوز حق النقض المحتوم ، عندها يمكن الانتهاء من نقل الأسلحة”.

في الواقع، لم يكن الكونجرس قادرًا أبدًا على حظر عملية بيع بنجاح من خلال قرار مشترك بعدم الموافقة، على الرغم من أنه كان أقرب إلى القيام بذلك في عام 2019، عندما فشل تصويت مجلس الشيوخ في تجاوز فيتو الرئيس على قرار مشترك بعدم الموافقة على بيع أسلحة لمملكة آل سعود.

ومع ذلك، لا يزال إشعار الكونجرس غير الرسمي يخدم غرضًا حاسمًا. خلال فترة المراجعة غير الرسمية، تشارك السلطة التنفيذية معلومات حول عملية بيع مع الكونغرس قبل فترة الإخطار الرسمية. تسمح فترة المراجعة هذه للجان ذات الصلة بوضع “حجوزات” غير رسمية على مبيعات محددة وإثارة المخاوف قبل فترة الإخطار الرسمية.

وتاريخيا، تم إخفاء دور الكونجرس في إجراء الرقابة بهذه الطريقة، لأنه في الماضي كان من المرجح أن تنهي الإدارة صفقة محتملة واجهت الكثير من انتقادات الكونجرس، وبالتالي تلغي الحاجة إلى أن يصوت الكونجرس.

وقال السناتور آنذاك جو بايدن في عام 1984 ، “لم يعترض الكونغرس قط على بيع أسلحة، لكن هذا لا يعني أن الكونغرس لم يمارس نفوذاً على مثل هذه المبيعات. عرفت الإدارة أن الكونجرس يمكنه استخدام حق النقض ضد بيع ، وهذا شجع الإدارة على العمل مع الكونجرس ، مع إعطاء إخطار مبكر بمبيعات الأسلحة المقترحة وأخذ آراء الكونجرس في الاعتبار”.

هذه المراجعة غير الرسمية هي واحدة من الآليات القليلة التي يتعين على الكونجرس القيام بها بالفعل للإشراف على سياسة الأمن القومي الأمريكية.

ستؤدي إزالة هذه الآلية إلى استمرار تآكل دور الكونغرس في سياسة الأمن القومي على مدى العقود القليلة الماضية.

وبحسب صحيفة نيويورك تايمز الأمريكية فإن الاقتراح “إذا تم سنه، سينهي فعليًا إشراف الكونجرس على بيع الأسلحة الأمريكية وعروض التدريب للدول المشاركة في حروب ذات خسائر بشرية كبيرة أو انتهاكات لحقوق الإنسان.”

تخضع الإخطارات غير الرسمية للكونغرس مبيعات الأسلحة للتدقيق العام والإرادة العامة، مما يتيح للكونغرس (ومكوناته) سبيلًا للإشراف على سياسة الأمن القومي الأمريكية في مواجهة السلطة التنفيذية الموسعة، والسماح للكونغرس والجمهور بتقييم التكاليف والفوائد من هذه الشراكات الأمنية.

 “وهذا يسمح للجمهور الأمريكي بممارسة نفوذ هادف لمعالجة السلوك الإشكالي للشركاء الأمنيين – مثل مملكة آل سعود والإمارات العربية المتحدة – عندما يقوضون الأهداف الاستراتيجية الأمريكية وعندما تفضل الإدارات الرئاسية أن تنظر في الاتجاه الآخر ، مثل معركة الكونغرس المستمرة مع تظهر إدارة ترامب بشأن دعم الولايات المتحدة للحرب في اليمن”.

ووفقًا لتقارير فورين بوليسي، فإن الخطوة تأتي “وسط إحباط متزايد من كبار المسؤولين في الإدارة بسبب تعليق غير رسمي من المشرعين على مبيعات الأسلحة إلى دول مثل مملكة آل سعود والإمارات العربية المتحدة.

ويعود التوتر بين الإدارة والكونغرس بشأن مبيعات الأسلحة إلى دول الخليج هذه إلى إطلاق تدخل التحالف بقيادة آل سعود في الحرب الأهلية اليمنية في مارس 2015.

ومنذ ذلك الحين، أعرب المشرعون وصانعو السياسات السابقون والمنظمات غير الحكومية الإنسانية والمنظمات الدولية مخاوف جدية بشأن حصيلة حملة قصف التحالف على المدنيين اليمنيين.

في حين حاولت إدارة الررئيس السابق باراك أوباما تزويد التحالف بقيادة آل سعود بالأدوات والتدريب لتقليل الخسائر في صفوف المدنيين ، واصلت الخسائر المدنية تصاعدها.

وأفاد مشروع بيانات اليمن أنه في السنوات الثلاث الأولى من الحملة الجوية، استهدفت 30 بالمائة من جميع الغارات الجوية المسجلة مواقع غير عسكرية.

وبحلول أواخر عام 2015 ، قدرت الأمم المتحدة أن غالبية الضحايا المدنيين – حوالي 60 في المائة – كانت بسبب الحملة الجوية للتحالف بقيادة آل سعود.

استهدفت الغارات الجوية المنشآت المدنية بما في ذلك المدارس والمستشفيات؛ أدت غارة جوية نقرت مرتين في أكتوبر / تشرين الأول 2016 على جنازة إلى مقتل 140 شخصًا على الأقل ؛ وأسفر تفجير حافلة مدرسية في أغسطس 2019 عن مقتل 40 طفلاً. أثارت هذه الهجمات إدانة واسعة النطاق.

وجذب الوضع الإنساني في اليمن والطبيعة الفظيعة لغارات مملكة آل سعود على أهداف مدنية اهتمام بعض أعضاء الكونغرس. بحلول عام 2016، بدأت كتلة في الكونغرس تضم كلاً من الديمقراطيين ذوي الميول التقدمية والجمهوريين المحافظين من منظور ليبرالي بشأن السياسة الخارجية في التماسك.

وفي ذلك الربيع، قدم السناتور راند بول إس. والنائب تيد ليو مشروع قانون مماثل ، H.J. Res. 90 ، من جانب مجلس النواب، من شأنه أن يحد من عمليات نقل الأسلحة في المستقبل إلى مملكة آل سعود.

تم إبطال تعديل مقترح لقانون تفويض الدفاع الوطني المالي لعام 2017 (NDAA) لحظر نقل الذخائر العنقودية إلى مملكة آل سعود. بدأ الأعضاء أيضًا في تقديم تشريع يشير إلى قرار سلطات الحرب ودعم الولايات المتحدة للتحالف الذي يقوده آل سعود.

على عكس أي شيء آخر تقريبًا في الكونغرس المستقطب، كان الانخراط في عملية بيع الأسلحة من الحزبين مع تعليق كل من الجمهوريين والديمقراطيين لمبيعات الأسلحة إلى دول الخليج في السنوات الأخيرة.

بعد هذه الدفعة الأولية، بدأ الكونجرس في بناء الزخم في أواخر عام 2018 بسبب عاملين. أولاً ركز دعم إدارة ترامب الكامل لمملكة آل سعود وترويجها لمبيعات الأسلحة كوسيلة لخلق وظائف في الولايات المتحدة اهتمام الكونجرس على إجراء الرقابة على السياسة الخارجية الأمريكية.

وثانيا، أثار مقتل الصحفي السعودي والمقيم الأمريكي جمال خاشقجي على يد عملاء نظام آل سعود المرتبطين بشكل مباشر بالحاكم الفعلي لمملكة آل سعود محمد بن سلمان (أو MBS) ، نقاشًا وطنيًا حول فعالية وطبيعة الأمن الأمريكي. شراكة مع مملكة آل سعود وعلاقات إدارة ترامب الوثيقة مع MBS على وجه الخصوص.

ولخص السناتور بوب مينينديز، العضو الأقلية في لجنة العلاقات الخارجية بمجلس الشيوخ، مخاوف الكونجرس بشأن عمليات نقل الأسلحة الأمريكية إلى المملكة والإمارات في رسالة إلى وزير الخارجية مايك بومبيو ووزير الدفاع جيمس ماتيس في يونيو 2018: “أنا لست واثقًا من أن مبيعات الأسلحة هذه ستُستخدم بشكل استراتيجي كوسيلة فعالة للردع في اليمن، أو مساعدة شركائنا في الدفاع عن أنفسهم، أو دفع الأطراف نحو تسوية سياسية تنقذ الأرواح وتخفف من المعاناة الإنسانية. والأسوأ من ذلك ، أنني قلق من أن سياساتنا تتيح استمرار الصراع الذي أدى إلى أسوأ أزمة إنسانية في العالم”.

في أبريل 2019، اعترض الرئيس على تشريع لإنهاء الدعم العسكري الأمريكي للتحالف الذي تقوده المملكة ثم في 24 مايو أعلنت الإدارة عن بيع محتمل بقيمة تزيد عن 8 مليارات دولار للسعودية والإمارات والأردن.

تفاعل أعضاء الكونغرس من السيناتور ليندسي جراهام إلى النائب رو خانا بغضب، على حد سواء لما بدا أنه تأكيد على السلوك الفاضح لمملكة آل سعود ومحاولة السلطة التنفيذية للتحايل على مراجعة الكونغرس من خلال الإشارة إلى بند الطوارئ في مراقبة تصدير الأسلحة فعل.

مرر مجلس الشيوخ ومجلس النواب عدة إجراءات لمنع المبيعات التي استخدمها الرئيس باستخدام حق النقض (الفيتو) في يوليو 2019 ، وهو ما يمثل حق النقض الثالث في تلك المرحلة منذ توليه منصبه.

وأكد ترامب في تصريحه باستخدام حق النقض (الفيتو) أن التشريع “سيضعف القدرة التنافسية العالمية لأمريكا ويضر بالعلاقات المهمة التي نتشاركها مع حلفائنا وشركائنا”. في وقت سابق من هذا العام .

وفي عام 2020 فصل المفتش العام لوزارة الخارجية ستيف لينيك بعد رفضه التخلي عن تحقيق في عملية البيع وجهود الإدارة للتحايل على مراجعة الكونغرس. طرد لينيك هو الآن موضوع تحقيق في الكونجرس.

في حين تم رفض تشريع 2019 في نهاية المطاف، كان له تأثير ملموس على الصراع في اليمن. ويرجع محللون سحب الإمارات العربية المتحدة من اليمن الصيف الماضي وزيادة انفتاح مملكة آل سعود على تسوية سياسية لمخاوفهم بشأن اللوم في الكونجرس والضرر الناتج عن سمعته.

وأبلغ وزير الخارجية بالإنابة ديفيد ساترفيلد السناتور تود يونغ ولجنة العلاقات الخارجية بمجلس الشيوخ أن “جهودك … كانت مفيدة للغاية في السماح للإدارة بإرسال رسالة” بشأن المخاوف المتعلقة بالمساعدات الإنسانية والسلع التجارية التي تدخل اليمن، مبرزا ذلك تعزيز الرسائل من كل من السلطة التنفيذية والكونغرس “مهم للغاية”.

وعلى نفس القدر من الأهمية، سمح التشريع للجمهور الأمريكي بالتأثير على البيع وعلى علاقة الولايات المتحدة مع الشركاء الأمنيين مثل مملكة آل سعود على نطاق أوسع عبر ممثليهم في الكونجرس.

وقد عملت كنقطة محورية لمنظمات الدعوة لرفع مستوى الوعي بين ناخبيها الشعبيين بشأن الحرب في اليمن ورقابة الكونجرس على سياسة الأمن القومي الأمريكية على نطاق أوسع.

كما غيّر التشريع شروط النقاش السياسي الوطني: خلال الانتخابات التمهيدية الرئاسية، سُئل المرشحون عما إذا كانوا سيعيدون تقييم العلاقات الأمريكية مع مملكة آل سعود، ووعد نائب الرئيس بايدن “بإنهاء الدعم الأمريكي للحرب الكارثية بقيادة آل سعود في اليمن والأمر بإعادة تقييم علاقتنا مع آل سعود خروجًا عن سياسة إدارة أوباما.

ومن الآن فصاعدًا، سيكون إشراف الكونغرس على مبيعات الأسلحة أيضًا إحدى الأدوات القليلة المتاحة لإعادة معايرة علاقة الولايات المتحدة مع شركاء الأمن الذين يعانون من مشكلات مثل المملكة من خلال ممارسة نفوذ ذي مغزى عندما يتخذ هؤلاء الشركاء إجراءات تقوض الأهداف الاستراتيجية الأمريكية، خاصة عندما تكون إدارة ترامب يفضلون الحفاظ على الوضع الراهن في هذه العلاقات.

وقال السيناتور جراهام لشبكة فوكس “لدي مشكلة حقيقية في العودة للقيام بأعمال تجارية كالمعتاد مع مملكة آل سعود [بشأن مبيعات الأسلحة] … مملكة آل سعود حليف استراتيجي، لكن في رأيي، كان ابن سلمان ضالعاً في قتل السيد خاشقجي. وقد قام بالكثير من الأشياء التخريبية الأخرى”.

إن مشكلة تجاوز السلطة التنفيذية في سياسة الأمن القومي ليست مشكلة ترامب فقط. في حين أن ترامب قد أوصل هذه القضية إلى نقطة الأزمة، فإن مشكلة تراجع إشراف الكونجرس على سياسة الأمن القومي الأمريكي كانت ثابتة على مدى العقود القليلة الماضية.

لمعالجة هذه المسألة، شجع المدافعون عن “قلب النص” على مبيعات الأسلحة، الأمر الذي كان سيصوت الكونغرس بالإيجاب على الموافقة على أي مبيعات للأسلحة – وهو نهج على غرار التشريع الذي قدمه السيناتور بايدن آنذاك في عام 1986. في حين أن مثل هذه الإصلاحات قد تكون ممتدة بالنسبة للكونغرس شديد الاستقطاب ، يجب على الكونجرس على الأقل التمسك بقدرته الحالية على التأثير في مبيعات الأسلحة عبر فترة الإخطار والقدرة على تعليق مبيعات الأسلحة بغض النظر عن الطرف الموجود في البيت الأبيض.

ولم تخفف هذه الانتكاسات من حماس الكونغرس لمنع مبيعات الأسلحة وأشكال الدعم الأخرى للسعودية وبقية التحالف الذي يتدخل في اليمن. وأثار مينينديز مؤخرا مخاوف من أن الإدارة تسعى إلى بيع آخر، ودعت الكونجرس إلى “رفض هذا البيع الجديد للأسلحة بعدة ملايين من الدولارات للسعودية”.

وعلى الرغم من أن تعديلات مجلس النواب على NDAA المالية لعام 2020 التي من شأنها أن تحظر دعم الولايات المتحدة للتحالف الذي تقوده مملكة آل سعود قد تم إسقاطها في نهاية المطاف، إلا أن السيناتور بيرني ساندرز ومايك لي وكريس مورفي – رعاة التشريع الذي يستدعي قرار سلطات الحرب لإنهاء دور الولايات المتحدة في التدخل في اليمن – أدخل تعديلاً على قانون 2021 NDAA المالي من شأنه أن يحظر الأموال وغيرها من أشكال الدعم للائتلاف، بينما أضاف خانا تعديلاً مماثلاً لنسخة مجلس النواب من مشروع القانون.

إن إدارة ترامب محقة إلى حد ما: إخطار الكونجرس يبطئ عملية مبيعات الأسلحة. لكن المداولات الواجبة شيء جيد عند اتخاذ قرار بشأن تقديم أسلحة أمريكية الصنع للحكومات الأجنبية. من خلال التخلص من هذا التقليد الذي تحركه المعايير، ستقلل إدارة ترامب من الشفافية والمساءلة حول السياسة الخارجية للولايات المتحدة وتضعف إحدى الأدوات القليلة التي يتعين على الكونجرس والجمهور إعادة ضبط علاقة الدولة بها مع شركاء الأمن مثل مملكة آل سعود التي “أصبحت القوة التخريبية “في الشرق الأوسط.

ومن المفارقات أنه إذا ضغطت إدارة ترامب إلى الأمام على التخلص من الإخطارات غير الرسمية، فقد يصبح غضب الكونجرس حافزًا لإصلاح أوسع لعملية مبيعات الأسلحة. وكما يكتب أولباوم وستول أن قدرة اللجان على تعليق المبيعات المقترحة “مجاملة وليست التزامًا قانونيًا، فإن قرار البيت الأبيض بتجاهل هذه الاعتراضات” لن يتم الاستخفاف به من قبل أعضاء الكونغرس ، بل بالأحرى ، “سوف يعتبر اعتداء على صلاحيات الكونغرس”.

حتى بعض حلفاء ترامب المخلصين عبروا عن غضبهم من نهج الإدارة في مبيعات الأسلحة. قال السيناتور جراهام بعد أن حاول البيت الأبيض الالتفاف على الكونجرس في يونيو الماضي “تخلص من استثناء الطوارئ .. لم أكن لأوافق على ذلك من قبل”.